为贯彻落实国务院《关于改革国有企业工资决定机制的意见》(国发〔2018〕16号,以下简称《意见》),2018年8月30日,省政府印发了《关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》(赣府发〔2018〕24号,以下简称《实施意见》)。为了便于正确理解和贯彻落实《实施意见》,现就《实施意见》中的主要政策解读如下。
一、关于适用范围
《实施意见》规定的适用范围包括三类:
一是适用于本省各级政府代表国家履行出资人职责的国有独资及国有控股企业。履行出资人职责机构包括代表政府履行出资人职责的国资监管机构和政府授权履行出资人职责的部门。比如,省国资委、省文资办是代表省政府履行出资人职责的国资监管机构;而省发改委、省交通运输厅、省水利厅是省政府授权代表省政府履行出资人职责的部门。国有独资及国有控股企业包括企业本部及其所出资的各级独资、控股的子企业。所谓“国有独资及国有控股企业”,是指国有资本单独出资或者国有资本占50%以上,以及国有资本虽不足50%,但依其持有股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的企业。
二是对各级党委和政府有关部门、人民团体、事业单位(以下统称企业主管部门)所管理的其他国有独资及国有控股企业,依照本实施意见执行。比如省直部门中的省教育厅、省工信委、省商务厅、省体育局、省人社厅等部门及部分高校下面均有国有企业,这些企业均没有纳入省国资委和其他国资监管机构管理。但是,按照《实施意见》规定,这些国有企业都要纳入改革范围。对于高校的校办国有企业,由高校履行主管主办职责,按照教育部《关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见》(教财〔2015〕6号)精神和《实施意见》的规定,制定具体改革实施办法,加强对校办国有企业负责人薪酬和企业工资总额的监管。同时,省教育厅要加强对高校国有企业工资分配的宏观指导和监督检查。所谓“依照执行”,就是要按照《实施意见》执行。
三是对各级政府有关部门或机构作为实际控制人的企业, 参照本实施意见执行。所谓“实际控制人”,是指虽不是企业的股东,但通过投资关系、协议或者其他安排,能够实际支配企业行为的人。比如凭借国家权利和信用支持的企业。省农村信用社联社(省农商银行)及其成员银行,是凭借国家权利和信用支持的企业,属于“地方有关部门或机构作为实际控制人的企业”。因此,我省农村信用社要全部纳入改革范围,由财政部门负责监管。所谓“参照执行”,就是不再针对这类企业另行出台规定,这类企业也要按照《实施意见》的规定执行。
总之,这次改革要把所有的国有企业和政府有关部门作为实际控制人的企业都要纳入改革范围,工资总额都要纳入监管,不留死角,不能出现无监管情况。从2019年起,全省各级人社部门将会同有关部门开展国有企业工资内外收入监督检查,如果发现国有企业工资分配存在无监管情况,将按规定把有关情况报告本级政府,并抄送纪委监委、巡视组等部门,由有关部门按照干部管理权限进行追责。
二、关于工资总额的口径
《实施意见》明确,工资总额是指由企业在一个会计年度内直接支付给与本企业建立劳动关系的全部职工的劳动报酬总额,包括工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等。这里请注意四点:
一是工资总额包括了企业负责人薪酬,没有把负责人薪酬单列出来;
二是使用了劳务派遣人员的国有企业,不能把劳务派遣人员工资纳入本企业工资总额管理,应当由劳务派遣单位作为工资总额管理。但是,国有企业在计算劳动生产率指标、人工成本投入产出率指标时,应当把使用的被派遣劳动者人数和实际支付给被派遣劳动者的工资、社保费、福利等劳务费计算在内,否则劳动生产率和人工成本投入产出率指标就不具有可比性。
三是工资总额不包括股权期权激励、分红激励收入(如利润分享计划、项目收益分红、岗位分红)等项目支出。
四是工资总额的统计和财务处理,要按照国家统计局和财政部、国家税务总局的有关规定执行,凡是工资性支出,都要纳入工资总额,在工资总额预算管理时要按规定的口径做到上、下年度口径一致,不一致时要作出说明。
三、关于工资效益联动指标的选择
(一)关于联动指标选择。
《实施意见》按照企业功能性质定位、行业特点和调查了解的企业实际情况,分类提出了明确的指标选择要求,方便履行出资人职责机构和企业准确理解和执行。对于已经实行国有企业负责人薪酬制度改革的企业,应主要从《经营业绩责任书》中选择经济效益指标,其他未签订《经营业绩责任书》的企业,应结合企业实际,按照《实施意见》要求选择经济效益指标。选择工资效益联动指标的一个基本原则是:所选择的经济效益指标(文化企业还包括社会效益指标)和劳动生产率、人工成本投入产出率指标,要能真实地反映企业市场竞争能力、企业的功能性质定位和经济效益状况。
(二)关于功能性质界定。
对没有完成国有企业功能性质界定与分类工作的市、县(区)和省直有关部门、高校,履行出资人职责机构或企业主管部门要加快完成所属国有企业的功能性质分类工作,这是实施工资决定机制改革前的基础性工作,必须先期完成。
国有企业功能性质界定与分类的基本规则是:
1.对主业处于完全竞争产品市场和完全竞争要素市场,以参与市场竞争为主要运营方式,以经济效益最大化为主要目的国有企业,应划为商业一类企业;
2.对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担政府重大专项任务的国有企业,包括国有资本投资运营公司、其他政府投融资平台以及重要水资源、森林资源、战略性矿产资源和核心军工等特殊产业的企业,应划为商业二类企业;
3.对主业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,必要的产品或服务价格可以由政府调控的国有企业,包括城市供水供气、公交管网、市政公用运营资源等重要民生领域企业,应划为公益类企业。
四、关于工资与效益联动机制
工资效益联动机制改革是这次改革的核心任务。
(一)关于工资调控水平设定问题。
国务院《意见》规定,“企业经济效益增长的,当年工资总额增长幅度可在不超过经济效益增长幅度范围内确定。其中,当年劳动生产率未提高、上年人工成本投入产出率低于行业平均水平或者上年职工平均工资明显高于全国城镇单位就业人员平均工资的,当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度。”按照国务院《意见》精神和人社部要求,我省《实施意见》将其中的“明显高于”细化为:商业一类企业为3倍,商业二类为2倍,公益类企业为1.5倍。这个倍数关系的设定主要是基于以下两点考虑:一是考虑了全省平均工资与全国平均工资的比较;二是考虑了今后工资统计制度改革。
国务院《意见》还规定,“企业经济效益下降的,除受政策调整等非经营性因素影响外,当年工资总额原则上相应下降。其中,当年劳动生产率未下降、上年人工成本投入产出率明显优于行业平均水平或者上年职工平均工资明显低于全国城镇单位就业人员平均工资的,当年工资总额可适当少降。”其中,我省将“明显低于”细化为全国城镇单位就业人员平均工资的80%。考虑的因素与上述一样。对于“明显优于”,《实施意见》没有细化,主要是考虑到不同行业的劳动生产率、人工成本投入产出率指标核算办法及增长的弹性空间存在较大差异,对“明显优于”的界定难以一刀切。因此,《实施意见》将“明显优于”留给履行出资人职责机构或企业主管部门在制定具体改革实施办法时进行细化。
(二)关于工资效益同向联动机制。
《实施意见》强调了“效益增工资增、效益降工资降”的同向联动原则,这是工资决定机制改革所遵循的核心原则。也就是说,当经济效益增长时,工资总额可以相应增长;当经济效益下降时,工资总额原则上也要相应下降,确保能增能减。其中,工资总额下降核定办法应与工资总额增长核定办法执行同一套规则,选取相同的考核指标和权重。对实行周期制管理的企业,周期内的工资总额增长应符合工资与效益联动的要求,即周期内工资总额年均增幅最高不超过同期按规定允许的经济效益年均增幅;其中,对于实行周期制管理的非竞争类企业,如工资水平达到规定的调控水平及以上的,企业周期内工资总额年均增幅应低于同期经济效益年均增幅,且不超过周期内省人社厅发布的工资增长调控目标的年均增幅。
《实施意见》提出,对平均工资达到全国平均工资2倍以上的商业二类企业、平均工资达到全国平均工资1.5倍以上的公益类企业,当经济效益增长时,工资总额的增长应低于经济效益的增长,而且当年职工平均工资增长幅度不得超过省人力资源社会保障厅发布的工资增长调控目标。这里所说的“工资增长调控目标”,是指由省人社厅根据国家和我省工资分配宏观政策,每年发布非竞争类国有企业的工资增长最高线。从2019年开始,省人社厅会结合发布工资指导线,一并发布非竞争类国有企业工资增长调控目标。
《实施意见》提到的“受政策调整等非经营性因素影响”是指:利率调整、国家定价的调整,或者因承担国家安全或政府重大专项任务等特殊事项,以及其他非企业经营管理因素对利润造成重大影响等情形。
(三)关于工资总额确定办法和程序。
企业和国资监管机构、企业主管部门在确定或清算确定工资总额时,总的一个原则是:工资总额坚持与经济效益增长、劳动生产率提高同向联动,与行业业绩相对标,与工资水平相联系。具体来说,就是根据以下7个一揽子因素确定:(1)国家和我省工资收入分配宏观政策要求;(2)企业发展战略和薪酬策略;(3)年度生产经营目标和经济效益;(4)劳动生产率提高情况;(5)人工成本投入产出率、职工工资水平的市场对标情况;(6)省人社厅发布的工资指导线和工资增长调控目标;(7)上年工资发放情况。
在确定工资总额增幅时,可按以下“五步法”操作:
第一步:先判断工资总额增长是否具备前提条件
工资总额增长前提条件有两个:一是经济效益与上年相比有增长;二是国有资产实现了保值增值。
对经济效益未增长或下降的,工资总额原则上不得增长或相应下降。未实现国有资产保值增值的,工资总额不得增长或者适度下降;对国有资产减值幅度超过10%的,当年工资总额降幅不低于5%。
第二步:确定工资总额最高增长幅度
在满足工资总额增长的前提条件下,企业当年工资总额增幅最高可按不超过同期经济效益增幅确定。
第三步:用劳动生产率指标对工资总额增长幅度进行修正
如果企业当年劳动生产率有提高,则可不予修正。
如果企业当年劳动生产率未提高,则当年工资总额增幅应低于同期经济效益增幅。至于低多少,企业或国资监管机构、企业主管部门可以作出具体规定。
第四步:用人工成本投入产出率指标对工资总额增长幅度进行修正
如果企业上年人工成本投入产出率高于行业平均水平,则可不予修正。
如果企业上年人工成本投入产出率低于行业平均水平,则当年工资总额增幅应低于同期经济效益增幅。至于低多少,企业或国资监管机构、企业主管部门可以作出具体规定。
人工成本投入产出率指标一般采用人工成本利润率指标。对暂不具备条件与经济效益挂钩或不以盈利为目的企业,可选择人事费用率作为对标指标。
对缺少行业对标主体的企业,原则上可以与同功能性质的企业对标,或者在剔除不可比因素或不合理部分后,选择竞争类行业中具有较强可比性的企业作为对标主体。
第五步:结合政府调控目标对工资总额增长幅度进行最终确定
如果商业一类企业上年职工平均工资达到全国城镇单位就业人员平均工资3倍以上、商业二类企业达到2倍以上、公益类企业达到1.5倍以上的,企业当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度,其中,商业二类和公益类企业按照修正后的工资总额增长幅度及相应的工资总额计算出来的职工平均工资增长幅度,不得超过省人力资源社会保障厅发布的工资增长调控目标。
如果企业上年职工平均工资未达到上述调控水平,则可以结合工资指导线要求进行修正或者不修正,并综合考虑企业发展战略、下一年度生产经营目标和薪酬策略等其他因素,最终确定当年工资总额增长幅度。
(四)关于增人不增资、减人不减资问题。
《实施意见》规定,“企业按照工资与效益联动机制确定工资总额,原则上增人不增工资总额、减人不减工资总额,但发生兼并重组、新设企业或机构等情况的,可以合理增加或者减少工资总额。”也就是说:除几种特殊情况外,企业所有增资均应从新增工资总额中列支。这里所说的“兼并重组”,是指一家或一家以上企业并入另一家企业,或者两家以上企业合并组成一家新的企业。兼并重组后,原企业的工资总额纳入兼并重组后的企业工资总额;“新设机构”是指股东或发起人依法到市场监管部门设立登记并取得营业执照的分公司或子公司。“合理增加工资总额”是指企业新设企业或机构等情况的,参考本企业平均工资水平、劳动力市场工资价位等因素,合理增加相应的工资总额。“合理减少工资总额”是指根据划出企业或机构上年度实发工资总额予以相应的扣减工资总额。除兼并重组、新设企业或机构及按照政府指令性计划安置退役军人外,企业应按照增人不增资、减人不减资的原则,不得在工资效益联动机制确定的工资总额外再额外单列工资总额。
(五)关于工效联动特殊情况的处理。
《实施意见》在全面贯彻落实国务院《意见》规定的工资效益联动机制的同时,对几种特殊情况提出了处理意见。
一是对经济效益增长但未完成履行出资人职责机构下达的经济效益考核目标任务的国有企业,应适当少增工资总额。这样做的目的是为了促进企业全面履行经济责任,强化企业经济责任考核的导向作用。
二是在企业经济效益下降、工资相应下降时,对商业二类和公益类企业、文化类企业、按时足额上交国有资本收益的企业以及其他未发生亏损的企业,工资总额可以适当少降或者适度下降。请注意,这里说的是“可以适当少降或者适度下降”,并没有说“不降”。“商业二类和公益类企业”在经济效益下降时之所以“可以适当少降或者适度下降”工资总额,主要是基于“相应”原则,因为在经济效益增长时,这两类企业受到“工资增长调控目标”限制后可能会“少增”工资总额。因此,当经济效益下降时,这两类企业也可以“相应”“少降”工资总额。“文化类企业”在经济效益下降时之所以“可以适当少降或者适度下降”工资总额,主要是考虑到文化企业要把“社会效益”放在首位的特殊性质。“按时足额上交国有资本收益的企业以及其他未发生亏损的企业”在经济效益下降时之所以“可以适当少降或者适度下降”工资总额,主要是考虑到这些企业虽然经济效益下降,但仍然有工资支付能力,“适当少降或者适度下降”工资总额具有一定的经济基础。
三是对因中外贸易摩擦或市场价格波动较大导致经济效益下降、但完成了履行出资人职责机构下达的经济效益考核目标的,工资总额可以不降。请注意,对这类情况是可以“不降”工资总额,而且适用的前提条件非常明确。作出这样的规定,主要是考虑当前世界经济形势,特别是中美贸易摩擦反映出来的现实情况。为了不挫伤这类企业职工的积极性,同时引导企业积极履行经济责任,对这类参与国际市场竞争的外向型企业工资增长提供适当保护非常有必要。
五、关于工资总额预算管理
《实施意见》规定,从2019年起全省所有国有企业全面实行工资总额预算管理。因此,全省所有适用范围内的企业都要按照《实施意见》的规定编制工资总额预算方案,报经国资监管机构或企业主管部门备案或核准后执行。《实施意见》对工资总额预算的范围和程序、预算基数的确定等作出了全省统一的规定,全省所有企业都要按照这些规定执行。国资监管机构或企业主管部门在制定具体改革实施办法时,可就工资总额预算方案的备案或核准工作提出具体要求。
六、关于工资总额监管方式
《实施意见》根据企业功能性质定位、行业特点,并结合法人治理结构完善程度,提出由国资监管机构或企业主管部门对国有企业工资总额预算分别实行备案制或核准制管理,同时我省在全国首创了第三种监管方式,即负面清单管理。
(一)关于备案制管理。
工资总额备案制是指由企业按照国家和我省有关规定自主确定工资总额,履行内部决策程序后,按规定向国资监管机构或企业主管部门备案后执行。一般按年度为周期进行备案。
对主业处于充分竞争行业和领域的商业一类企业,原则上实行工资总额备案制管理。其中,对未设董事会、董事长和总经理两职未分设、董事会及其薪酬委员会外部董事不足三分之二等公司内控机制不健全的、近三年发生过工资发放重大违规行为的企业或存在其他特殊情形的,经国资监管机构或企业主管部门审核认定后,可以实行工资总额核准制管理。
备案制管理企业应将本企业工资总额预算方案和实施结果定期报国资监管机构或企业主管部门。
国资监管机构或企业主管部门应根据企业经济效益完成情况定期对企业工资总额发放情况进行清算,对不符合规定超发的部分,应当扣减下一年度或下一周期的工资总额;对超提未发的部分,应当作为利润冲回,并进行相应的财务处理。
(二)关于核准制管理。
工资总额核准制是指由国资监管机构或企业主管部门按照国家和我省有关规定,核定企业年度工资总额,企业在核定的工资总额内自主分配。核准制以年度为周期。
对非竞争类国有企业(包括商业二类和公益类企业)原则上实行工资总额核准制管理。其中,对已设董事会、董事长和总经理两职分设、董事会及其薪酬委员会外部董事占三分之二以上,建立了市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系、科学合理的市场对标体系且近三年未发生过工资发放违规行为的企业,经企业申请、国资监管机构或企业主管部门审核同意后,可以实行工资总额备案制管理。
核准制企业应向国资监管机构或企业主管部门申报年度工资总额计划,经国资监管机构或企业主管部门核定后,企业按公司章程规定需履行股东会或董事会等决策程序的,依法履行相关程序。次年,国资监管机构或企业主管部门应根据企业上年度经济效益完成情况对其工资总额发放情况进行清算调整。对不符合规定超发的部分,应当扣减下一年度的工资总额;对超提未发的部分,应当作为利润冲回,并进行相应的财务处理。
(三)关于负面清单管理。
工资总额负面清单管理是指对国际国内市场竞争力强、工资分配自律性强的国有企业,经履行出资人职责机构同意、报同级人力资源社会保障部门备案,由企业依法依规自主制定工资总额预算方案、自主进行工资总额清算,国资监管机构或企业主管部门依照负面清单对企业工资分配进行监管,对出现负面清单所列情形的,应按照有关规定进行处理。国有企业工资分配实行负面清单管理是我省在全国的首创,因此需要先进行试点,待试点取得成功经验后,再复制、推广试点经验。
对于试点企业的选择,应重点把握以下四个条件:一是试点企业必须是主业处于充分竞争行业和领域的商业一类国有企业;二是企业已建立规范董事会、法人治理结构完善、内控机制健全、近三年企业工资分配未发生重大违纪违规行为;三是企业的主要经济效益指标和劳动生产率、人工成本投入产出率指标要处于国内同行业先进水平;四是企业近三年工资总额增长未超过经济效益增长、上年职工平均工资未超过同期全国城镇单位就业人员平均工资的3倍。
七、关于组织实施工作
(一)履行出资人职责机构要制定具体改革实施办法。
履行出资人职责机构和企业主管部门要按照《实施意见》规定的时间,尽快制定具体改革实施办法,经同级人社部门会同财政部门审核后实施。
人社部门和财政部门在共同审核履行出资人职责机构和企业主管部门报送的具体改革实施办法时,主要审核以下十个方面的内容:一是适用范围是否包括《实施意见》规定范围内的所有企业;二是对企业编制工资总额预算方案是否提出了具体要求,是否符合《实施意见》的规定;三是对企业调整工资总额预算方案是否提出了具体要求,是否符合《实施意见》的规定;四是工资效益联动指标的选择是否有明确要求,是否符合《实施意见》的规定;五是是否制定了具体的工资效益联动办法,工资效益联动办法是否符合《实施意见》的规定;六是工资调控水平的设定是否符合所监管企业实际情况,是否突破《实施意见》的规定;七是对企业工资总额预算方案是否制定了具体的备案办法和核准办法;对负责清单管理试点工作是否提出了具体要求;八是对企业工资总额预算执行结果的清算是否制定了具体办法;九是对企业工资分配信息披露、工资总额预算执行结果备案、工资内外收入监督检查是否制定了具体实施办法;十是对改革推进工作是否作出了具体部署。
考虑到市、县(区)企业户数不多、规模不大、行业分布单一、大多数企业主管部门制定具体改革实施办法的能力有限等因素,有关各设区市也可以由市国资委牵头,会同市人社局、市财政局制定全市统一的具体改革实施办法,各县(市、区)统一适用。
八、关于配套政策的实施
为了加快改革进度,《实施意见》在全国率先同步出台了工资分配信息公开披露、工资总额执行结果备案办法、工资内外收入监督检查办法。《实施意见》规定这三项制度都要从2019年起执行。因此,各地应按照这三项制度要求,从2019年起开展工作,以便了解和掌握2019年改革前企业工资分配情况,分析对比改革前后工资分配情况,从而在向政府汇报工资监管情况时能客观准确反映改革前后的实际情况和改革成效。此外,各地人社部门也可以结合本地实际,制定工资分配信息披露、工资总额执行结果备案、工资内外收入监督检查的具体实施办法。
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