《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》文件解读

一、出台背景

2017年12月18日,中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号),要求从2018年1月1日起,在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。

为把党中央、国务院关于生态环境损害赔偿制度改革的重要部署在我省落到实处,需要结合我省实际,研究制定实施方案,切实构建起系统完整的生态环境损害赔偿制度,努力用制度保护我省生态环境。

按照中央要求,我省制定了《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(以下简称《方案》)

二、主要内容

《方案》总体分为三大部分。

第一部分为总体要求。规定了我省实施生态环境损害赔偿制度改革的指导思想、改革目标和基本原则。

一是指导思想。提出以全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕我省全面战略布局,认真落实党中央、国务院的决策部署,逐步建立我省生态环境损害赔偿制度体系,加快我省生态文明建设,推动辽宁振兴发展。

二是改革目标。提出三步走完成我省生态环境损害赔偿制度改革任务。2018年,初步建立我省生态环境损害赔偿制度体系,开展案例试点;2019年,通过案例实践进一步完善我省生态环境损害赔偿制度体系;2020年,力争在全省范围内形成生态环境损害赔偿制度体系,开展生态环境损害赔偿工作。

三是基本原则。提出在改革中需要坚持五条基本原则:依法推进,鼓励创新的原则;环境有价,损害担责的原则;主动磋商,司法保障的原则;信息共享,公众监督的原则和案例实践、稳步实施的原则。

第二部分为重点任务。

《方案》以国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》为基础,从适用范围、赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人、赔偿机制、赔偿磋商、赔偿诉讼、生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、生态环境损害鉴定评估和生态环境损害赔偿资金管理等十个方面,对我省生态环境损害赔偿改革制度工作进行的较系统和完善的规定,并且具有诸多亮点与特色。具体来说:

一是确定适用范围。确定了三种情形之一且有明确责任主体的,要依法追究生态环境损害赔偿责任,第一是发生较大及以上突发环境事件的;第二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;三是发生其他严重影响生态环境后果的。另外《方案》要求省政府相关部门或机构以及各设区市政府根据实际情况,综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素,明确具体适用情形。

二是明确赔偿范围。生态环境的损害具有特殊性,生态环境的恢复是损害补救的核心目的,赔偿只是保障恢复的手段,明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿制度的基点。因此生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估以及因诉讼产生的合理费用。

三是确定赔偿义务人,明确免责情形。《方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的单位和个人,应当承担生态环境损害赔偿责任,做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的,按相应规定执行。此外,《方案》主要适用于有明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题,由所在地政府纳入正常环境治理工作,不适用本《方案》。

《方案》规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。除一般责任主体外,《方案》规定了省政府相关部门和各市政府根据实际需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围,依法提出相关立法建议。这是因为,在实际的案例中,未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责任者提供贷款的金融机构等,都有可能是对生态环境损害结果有“责任”的主体。但是,如果不加考量地适用于生态环境损害赔偿中,可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生态环境损害赔偿责任,引发有失公平的后果。

四是明确省政府和14个市政府作为赔偿权利人。根据国务院授权,省政府和全省14个市政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省政府、各市政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。各市辖区内的生态环境损害,由各市政府管辖,各市政府可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省域内跨市的生态环境损害,由省政府管辖。省政府指定省国土资源厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省农委、省水利厅、省林业厅、省畜牧兽医局等部门或机构负责其职责范围内的生态环境损害赔偿具体工作。跨省域的生态环境损害,由省政府及其指定部门或机构与相关省级政府及其指定部门或机构协商开展生态环境损害赔偿工作。

这种规定的理论基础在于,生态环境为全民所有,政府代表全民对其进行管理与保护。因此,当生态环境受到侵害时,政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。

五是建立赔偿机制。根据我省实际情况制定生态环境损害赔偿工作规则,明确生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、赔偿程序、赔偿依据、信息公开等。建立生态环境损害索赔行为监督机制。

六是开展赔偿磋商。《方案》在现有的环境民事诉讼之外,创设了“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。根据《方案》,赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后,经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的,在具有明确赔偿义务人的情况下,启动与赔偿义务人的磋商程序。磋商的主要内容包括调查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担方式优先采用修复方式,在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开,邀请专家和公众参与。对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的,赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

在生态环境损害赔偿的诉讼程序之前设计前置的磋商程序,有利于通过责任者、公众与政府的平等对话,实现公共环境利益保护的平等参与。磋商虽有政府参与,但并非行政法律关系而是民事性质的关系,因为在磋商的法律关系中,赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害,而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。这种方式有利于平衡各方利益,也是欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的做法。

七是强化赔偿诉讼。省、市两级人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源,强化对生态环境损害赔偿民事案件的审理工作。《方案》赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起生态环境损害赔偿诉讼的权利,是对现行环境民事公益诉讼制度的有益补充。

八是加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。为有效监督生态环境损害修复与赔偿中损害调查、评估以及修复措施与赔偿金执行等工作的开展,《方案》强化了信息公开与公众参与的要求即生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果,由赔偿权利人或者其指定的部门或机构向社会公开,主动接受公众监督。

九是规范生态环境损害鉴定评估。在生态环境损害赔偿过程中,需要以环境损害评估作为技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事实认定工作的顺利开展。为保障评估活动的科学合理、客观中立,《方案》对生态环境损害评估机构能力提出了要求,并对评估活动进行规范化管理。

十是加强生态环境损害赔偿资金管理。《方案》坚持污染者付费的原则,经磋商或诉讼确定赔偿义务人的,赔偿义务人应当根据磋商或判决要求,组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的,可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向其委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的,赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

第三部分为保障措施。从加强组织领导、明确部门责任、做好经费和政策保障、鼓励公众参与、加强考核监督等五个方面,提出了具体保障措施,以确保生态环境损害赔偿制度改革实施方案得到顺利执行。

《方案》配套制定辽宁省生态环境损害赔偿制度改革重点任务分工表,要求各相关部门明确年度重点任务和时限要求,积极探索开展案例试点,确保各项改革措施落到实处。自2018年起,环保、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、林业、海洋与渔业和畜牧部门根据职责分工,原则上每年分别要完成1起生态环境损害索赔工作。